Artículo de Reflexión
Derechos de Autor 2025 Hernández-Mora et al. Esta obra se encuentra bajo una Licencia
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Influencia del Recaudo Fiscal en el Sistema General de Pensiones Colombiano
Influence of Tax Collection on the Colombian General Pension System
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Hernández-Mora Juan David
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Institución Educativa Antonio José Camacho, Cali, Colombia
Paz-Pérez Valentina
2
Institución Educativa Antonio José Camacho, Cali, Colombia.
López-Mallama Oscar Marino
3
Institución Educativa Antonio José Camacho, Cali, Colombia
Autor corresponsal: omarinolopez@admon.uniajc.edu.co
IPSA Scientia, revista científica multidisciplinaria
Vol. 10 Sup2 (2025), v10s2r1
ipsascientia@ceipid.org
Recibido: 3-04-2025
Aceptado: 20-04-2025
En línea: 01-05-2025
URL:
https://www.booksandjournals.org/ojs/index.php/ipsa/article/vi
ew/ev10s2r1
DOI: https://doi.org/10.62580/ipsc.2025.10.202
Cómo citar este artículo:
Hernández-Mora, J. D., Paz-Pérez, V., & Lopez
Mallama, O. M. (2025). Influencia del Recaudo Fiscal en
el Sistema General de Pensiones Colombiano. IPSA
Scientia, Revista Científica Multidisciplinaria, 10(Sup2),
ev10s2r1.
https://doi.org/10.62580/ipsc.2025.10.202
Roles de los autores:
1,2,3
Conceptualización, investigación, administración de
proyecto, software, supervisión.
1,2,3
Metodología, validación, redacción, análisis formal.
Resumen – El país experimentó un cambio sustancial en
1993 cuando tuvo lugar la reforma de su sistema
pensional y de salud mediante la Ley 100, la cual escindió
el hasta entonces control estatal de la seguridad social y
creó un sistema dual, vigente hasta la fecha, y que
consiste en un régimen denominado de Prima Media
(RPM) y en otro denominado de Ahorro Individual
(RAI). Esta investigación pretendió estudiar el recaudo
fiscal y su relación con el empleo en la capitalización del
sistema pensional, mediante el contraste de las diversas
posturas de analistas sobre el tema, identificando las
políticas de recaudo fiscal, su comportamiento frente al
empleo, y el sostenimiento del sistema pensional. La
metodología utilizada en la investigación cualitativa, con
tipo de estudio descriptivo y la aplicación del método
hermenéutico-interpretativo. Se encontró que el estado
colombiano para satisfacer los imperativos sociales como
una justa jubilación, ha tenido que afrontar fenómenos
estructurales como el desempleo, la informalidad laboral,
los subsidios a las altas pensiones, y la creciente carga
deficitaria de las finanzas públicas. Se concluye que, por
la tardanza en adoptar medidas efectivas frente a la carga
presupuestal derivada del comportamiento de los
regímenes exceptuados y especiales, ha llevado a una
poca efectividad del ahorro pensional.
Palabras clave: economía pensional, ecosistema
pensional, reforma pensional, informalidad laboral,
recaudo fiscal.
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Abstract – The country experienced a substantial change
in 1993 when its pension and healthcare system was
reformed through Law 100. This reform separated the
previously state-controlled social security system and
created a dual system, in place to this day, consisting of
a regime known as the Average Premium (RPM) and
another known as the Individual Savings (RAI). This
research aimed to study tax collection and its relationship
with employment in the capitalization of the pension
system by contrasting the various positions of analysts on
the subject, identifying tax collection policies, their effect
on employment, and the sustainability of the pension
system. The methodology used in qualitative research
was descriptive and applied the hermeneutic-
interpretative method. It was found that, in order to meet
social imperatives such as a fair retirement, the
Colombian state has had to confront structural
phenomena such as unemployment, labor informality,
high pension subsidies, and the growing deficit burden on
public finances. It is concluded that the delay in adopting
effective measures to address the budgetary burden
resulting from the behavior of the exempt and special
regimes has led to a low level of effectiveness in pension
savings.
Keywords: pension economy, pension ecosystem,
pension reform, labor informality, tax collection.
Artículo de Reflexión
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Introducción
El Sistema General de Pensiones en Colombia ha mostrado una notable capacidad de adaptación
ante las variaciones del empleo en el país, enfrentando tanto los desafíos de las dinámicas
económicas internas como las presiones externas que han influido de manera significativa en las
estructuras de recaudo público destinadas a la seguridad social. Con la publicación de la
Constitución de 1991 y el posterior impulso reformista en el sector salud, se estableció la conocida
Ley 100 de 1993, cuyo objetivo principal fue corregir las graves distorsiones fiscales que se habían
venido acumulando a lo largo de las décadas anteriores (Santa-María et al., 2010; Saade-Figueroa,
2021).
La legislación colombiana estableció dos regímenes de pensión que operan de manera excluyente:
el Régimen de Prima Media (RPM), que integró las diversas cajas de previsión existentes, y el
régimen de ahorro individual con solidaridad, administrado por las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP). La reforma del sistema pensional respondió a la necesidad de corregir su
insostenibilidad fiscal y la falta de equidad, con el fin de ampliar la cobertura para las poblaciones
más vulnerables, robustecer el sistema financiero y optimizar la eficiencia en la asignación de
recursos (Espitia et al., 2018; Azuero-Zúñiga, 2020).
El sistema general de pensiones enfrenta debilidades para proteger económicamente a la vejez en
Colombia pues, en términos de sostenibilidad fiscal, las pensiones a cargo del régimen público no
son financiadas en su totalidad por las cotizaciones de los trabajadores, ya que es el Estado quien
destina cerca del 4,3% del Producto Interno Bruto-PIB para subsidiar las pensiones generadas. En
ese sentido, el sistema de pensiones en Colombia enfrenta problemas estructurales relacionados
con la cobertura, la equidad y la suficiencia (Santa-María et al., 2010; Olivera, 2023; Pérez-
Vásquez & Sandoval-Castaño, 2017).
El régimen de ahorro individual busca aliviar la presión sobre las cajas de reparto, permitiendo
que los aportes se capitalicen en cuentas individuales a nombre de los afiliados. En este modelo,
los beneficios dependen directamente de la cantidad y oportunidad de los aportes, los cuales se
ven influenciados por los rendimientos obtenidos en los mercados financieros. En contraste, el
régimen de prima media está condicionado por las dinámicas de crecimiento y la composición
demográfica de la población. Estas dos variables impactan el desempeño del sistema de pensiones
por diversas razones: en primer lugar, el aumento en la esperanza de vida y la caída en las tasas de
fecundidad y natalidad; y en segundo lugar, la asignación de subsidios de mayor magnitud a las
pensiones más altas, lo que va en contra del principio de equidad (Cecchini, 2020; Parra-Polanía
et al., 2020).
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El desarrollo financiero del sistema de pensiones colombiano ha estado articulado al mercado
laboral y las economías informales que a su vez son el resultado indirecto de altas presiones
fiscales sobre las nóminas que retraen el desarrollo empresarial y no reflejan utilidades marginales
sobre la producción, lo que ha conducido a que se presenten cifras de desempleo sostenidas en dos
dígitos, sin que por ello se encuentre relación entre los salarios medios de la economía y el salario
nominal (Ospina-Tejeiro et al., 2024).
El desempeño de la actividad económica en Colombia ha producido diversos cambios que han
sido directamente proporcionales en los mercados laborales hacia el interior del país, destacándose
una creciente tasa de las economías informales de empleo, la fuerte tendencia hacia el oligopolio
de la economía en mercados con oferentes limitados debido a los altos costos económicos y
administrativos en la formalización de pequeñas y medianas empresas (Arango & Flórez, 2017).
Este fenómeno no es exclusivo de Colombia, sino que también es un desafío común en otros países
de América Latina, según Berrio-Calle y Bran-Piedrahita (2020), la informalidad laboral
constituye una característica predominante del mercado de trabajo en las naciones en desarrollo,
lo que representa un reto considerable para países latinoamericanos como México, Brasil,
Colombia y Venezuela (Berrio-Calle & Bran-Piedrahita, 2019; Carvajal-Calderón et al., 2017).
El sistema pensional colombiano sugiere consideraciones institucionales a nivel macroeconómico
para dinamizar las distorsiones entre la cobertura y la población adulta en condiciones vulnerables,
la inequidad, las altas tasas de informalidad, el creciente déficit fiscal ajustado con la deuda pública
y la promoción del ahorro nacional (Departamento Nacional de Planeación, 2018; López-Piñeros
& Sarmiento, 2019). Según lo descrito formulamos el interrogante ¿Cuál ha sido la influencia del
recaudo fiscal del Sistema General de Pensiones Colombiano?
Para solucionar nuestro objeto de investigación, nos planteamos determinar la influencia del
recaudo fiscal del Sistema General de Pensiones Colombiano, inicialmente describiendo las
políticas de recaudo fiscal para la capitalización del sistema general de pensiones y su
correspondencia con el empleo informal y formal; y finalmente, analizando la sostenibilidad
existente entre el sistema pensional colombiano con el recaudo fiscal.
Fundamentos Teóricos
Para abordar el problema de investigación, la escuela keynesiana ofrece un marco teórico
relevante, particularmente a partir del postulado de John Maynard Keynes en la Teoría general de
la ocupación, el interés y el dinero (1936). Según Keynes, el Estado debe intervenir de manera
activa en la economía, incrementando el gasto público durante los períodos de recesión y
acumulando superávits en tiempos de expansión económica, con el objetivo de estimular la
actividad económica. Además, Keynes defendía que el Estado debía regular ciertos sectores, como
el financiero, y utilizar el gasto público para mantener el pleno empleo, influyendo así de manera
fundamental en las políticas económicas de los países. La escuela keynesiana reconoce las
imperfecciones del mercado, argumentando que los fallos en su funcionamiento requieren la
intervención del Estado, quien debe actuar dentro de un sistema de economía mixta para alcanzar
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el Estado del Bienestar (Bitar-Ortega & Mesa-Jaraba, 2020; Toro-Sierra, 2017; Castro-Alfaro,
2018; Stiglitz, 2024).
Es importante destacar que los sistemas de pensiones a nivel global están estructurados en torno
al Modelo de Generaciones Traslapadas, propuesto por Samuelson (1958). Este modelo, que se
basa en el ciclo de vida, involucra la interacción de dos generaciones y establece las condiciones
necesarias para un sistema de seguridad social óptimo. Según este enfoque, el sistema debe ser
capaz de transformar un equilibrio de mercado en un equilibrio más adecuado, que maximice la
utilidad a lo largo del ciclo de vida de cada generación (Echeverry-López, 2021; Gómez-Medina,
2020; Mora-Villalobos, 2017).
Para los países de latinoamericana, y específicamente Colombia, la estructura del mercado laboral
y la configuración institucional del sistema de seguridad social han generado grandes retos para la
sostenibilidad del sistema pensional (Castillo & Ominami, 2024). La alta informalidad laboral, el
desempleo estructural y las bajas tasas de cotización han debilitado la base contributiva del
sistema, limitando su capacidad de capitalización y cobertura (Pérez-Torres, 2022). Estos
problemas han sido ampliamente abordados desde enfoques estructuralistas y poskeynesianos, los
cuales argumentan que, sin una transformación profunda del aparato productivo y del modelo de
inserción económica, los sistemas de protección social seguirán siendo insuficientes para
garantizar una pensión digna y equilibrada (Espejo, 2022; Ocampo & Gómez, 2017).
Adicionalmente, autores como Daza-Sagbini (2024) y Montenegro-Sandón (2023) han advertido
sobre las tensiones entre los principios de equidad y sostenibilidad fiscal dentro de los regímenes
pensionales. La coexistencia de subsidios regresivos, que benefician en mayor medida a los
pensionados con mayores ingresos, y de regímenes especiales con ventajas excesivas, genera
distorsiones que afectan negativamente la justicia distributiva del sistema (Pérez-Torres, 2022).
Estas dinámicas han motivado debates desde la teoría de la justicia social y desde la economía
institucional, resaltando la necesidad de rediseñar las reglas del sistema para garantizar su
legitimidad, viabilidad financiera y equidad intergeneracional (Fiszbein et al., 2014; Giudice et al.,
2022; Saade-Figueroa, 2021).
Materiales y Métodos
La investigación acogió un enfoque cualitativo y siguió un procedimiento riguroso, fundamentado
en los principios establecidos para llevar a cabo una revisión narrativa de la literatura. Estos
principios son ampliamente reconocidos y respaldados por diversos estudios, como los de Bastidas
et al., 2025, Briches-Corrales et al., 2024 y Almeida-Espinosa et al., 2023, lo que refuerza su
validez y relevancia. En este contexto, el análisis cualitativo se enfoca en ofrecer descripciones
detalladas de situaciones, eventos, personas, interacciones, comportamientos observados,
documentos y otras fuentes pertinentes, sin la intención de generalizar los resultados (Cuenya &
Ruetti, 2010; Dorado-Zúñiga et al., 2023; Fajardo-Pereira et al., 2023; Fuentes-Doria et al., 2020;
Galvis-Bedoya et al., 2022; Moher et al., 2009).
Se llevó a cabo un estudio descriptivo con un diseño narrativo, que es ampliamente reconocido
como un enfoque efectivo para la recolección de información. Este diseño permite describir las
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categorías objeto de estudio y las relaciones entre ellas. En este caso, el objetivo principal fue
detallar los fenómenos bajo análisis, ya que la metodología empleada facilita la deducción de las
circunstancias que ocurrieron en el período estudiado. Así, se describió el recaudo fiscal en
relación con el empleo, específicamente para la capitalización del Sistema General de Pensiones
Colombiano durante el período 2000-2010 (Barahona-Varón et al., 2023; Escobar-Espinoza &
López-Verhelst, 2016; López-Mallama, 2023; Polanía-Reyes et al., 2020).
Se desarrolló la investigación con orientación de revisión documental, consultando artículos en
las bases de datos Dialnet, Scielo y Redalyc de libre acceso y se utilizó el buscador especializado
en documentos académicos Google Scholar teniendo en cuenta que los artículos investigativos
fueran relacionados con la fuente de financiamiento, informes de entes de control, legislación,
indicadores económicos y financieros del sistema pensional colombiano (Andrade-Díaz et al.,
2024; Andres et al., 2024; Arenal et al., 2024; García-Peñaloza et al., 2024; Martínez-Comesaña
et al., 2023; Villota-Ortega et al., 2023).
Una vez identificados los documentos, se llevó a cabo un proceso de análisis para extraer la
información más relevante de cada fuente, utilizando para ello el gestor bibliográfico Zotero. A
continuación, se realizó una síntesis, en la que se condensó y refinó la información proveniente de
una o más fuentes. Finalmente, se procedió a la redacción del artículo (Buelvas-Meza & Mejía-
Alfaro, 2014; Carbal-Herrera et al., 2017; Mantilla-Mejía et al., 2023; Polo-de Lobatón et al.,
2016).
Resultados y Discusión
Políticas de Recaudo Fiscal para la Capitalización del Sistema General de Pensiones
Colombiano
Los resultados de las políticas de recaudo fiscal vinculadas al empleo y a la capitalización del
sistema pensional, impulsadas inicialmente por la Ley 100 de 1993 y reforzadas por reformas
posteriores como el Acto Legislativo de 2005, la Ley 797 de 2003 y la Ley 1429 de 2010, no
lograron generar un impacto suficientemente amplio ni efectivo en aspectos clave. Persisten
desafíos estructurales como la baja cobertura, la persistente inequidad entre los pensionados —
especialmente en lo relacionado con los subsidios—, los efectos de los cambios demográficos, la
debilidad del ahorro individual, y las cargas fiscales que recaen tanto sobre empleadores como
trabajadores. Estos factores continúan siendo determinantes en la sostenibilidad financiera y social
del sistema pensional colombiano (Azuero, 2020).
Una de las situaciones estructurales más críticas de la economía nacional ha sido el desempleo,
fenómeno que ha impulsado el crecimiento de la informalidad laboral. Esta realidad ha tenido un
impacto directo sobre la base financiera del sistema pensional, debilitándola significativamente.
En el Régimen de Prima Media (RPM), la disminución de aportes tanto por parte del empleador
como del trabajador ha afectado su sostenibilidad. De igual forma, en el Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad (RAIS), la creciente informalidad ha reducido la capacidad de ahorro
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individual, limitando la consolidación del capital necesario para garantizar las pensiones futuras.
Este escenario cobra mayor relevancia si se considera el modelo dual sobre el que se estructura
actualmente el sistema pensional colombiano (Saade-Figueroa, 2021).
Dado que el sistema pensional colombiano se estructura principalmente sobre un modelo dual que
abarca a la mayor parte de la población, resulta fundamental comprender el sustento financiero de
cada uno de sus regímenes. Por un lado, el Régimen de Prima Media (RPM) cuenta con el respaldo
del Estado, el cual garantiza la protección económica frente a situaciones como la vejez, la
invalidez o la muerte prematura. En este régimen, el trabajador debe cumplir con un tiempo
mínimo de cotización y alcanzar una edad determinada para acceder a su pensión. Por otro lado,
el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) se fundamenta en la capacidad de ahorro
del afiliado, quien, a través de su esfuerzo individual y los rendimientos obtenidos en el mercado
financiero, constituye el capital necesario para su jubilación (Mejía-Castrillón, 2020).
Los aportes en el Régimen de Prima Media se llevan a un fondo común de todos los trabajadores
y no es posible beneficiarse individualmente de las posibles utilidades que generen los aportes
realizados. Es importante subrayar que desde los comienzos de este régimen, se estructuró una
anomalía presente en el sistema de reparto, pues se acostumbró a declarar en principio montos
salariales por debajo de lo real, para así disminuir los aportes, pero finalizando la vida laboral y
con el retiro en ciernes, donde se tiene en cuenta el período y los últimos salarios, se declara la
cifra salarial real con el propósito de aumentar la proporción a recibir en la pensión, generando de
este modo un desequilibrio entre lo realmente aportado y lo que se puede recibir del fondo común
de los aportantes (Gómez-Arenas & Quintero-Bohórquez, 2021; Sánchez Torres, 2008).
Los aportes en el Régimen de Ahorro Individual del trabajador o mejor sus ahorros, se ciñen a los
rendimientos establecidos por la Superintendencia Bancaria para las Administradoras de Fondos
de Pensiones (Consultorio Contable, s. f.), pero en este sistema la cotización no garantiza que, a
partir de sus propios ahorros, el trabajador vaya a recibir una mesada hasta el final de sus días,
situación que debe resolver el Estado (Farné, 2019).
Ante el contexto previamente descrito, una de las estrategias políticas adoptadas por el Estado para
fortalecer el recaudo fiscal en materia pensional fue la reforma estructural introducida por la Ley
100 de 1993. Esta reforma implicó un incremento progresivo en la tasa efectiva de contribución
sobre el ingreso base de cotización. Mientras que en 1993 dicha contribución se situaba en el 6,5
%, a partir de 2008 se estableció en un 16 %, distribuido de la siguiente manera: el empleador
aporta el 12 % y el trabajador el 4 %, conforme a lo estipulado en el Decreto 4982 de 2007. Esta
medida buscaba mejorar la sostenibilidad financiera del sistema, aunque su efectividad sigue
siendo objeto de debate en función de las dinámicas del mercado laboral y los niveles de
informalidad (Parra-Polanía et al., 2023).
Por otra parte, los costos no derivados del salario o parafiscales tienen una huella profunda en las
dinámicas de los empleos, pues encarecen el empleo desde óptica empleador-empleado por las
cargas adicionales que representan, ocasionando el crecimiento de la evasión y de la informalidad,
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además de los efectos sobre la reducción en los niveles salariales por el traslado de estos costos al
salario del empleado (Osorio-Copete, 2016).
En teoría una rebaja en el impuesto de renta (imporenta) a las compañías se refleja con menos
carga fiscal sobre el capital (equipos, maquinaria) y sobre los trabajadores, en términos de
productividad. De este modo, se incentiva la inversión productiva de los empresarios y
consecuentemente se fortalecerá la generación de nuevos puestos de trabajo (Farné, 2020). No
obstante, estas buenas intenciones pueden resultar contraproducentes, habida cuenta de la
posibilidad que brinda el efecto de renovación de la mano de obra siendo reemplazada por
maquinaria, equipos y tecnología, desplazando así a la fuerza laboral hacia las orillas del
desempleo y la informalidad (Lesmes-Patiño, 2014).
En ese sentido, en el país el aumento de la informalidad trajo consigo una reducción significativa
en el recaudo de las contribuciones pensionales, por la tendencia marcada del trabajador
denominado independiente o informal a evadir la contribución al sistema o a declarar ingresos
inferiores a los reales para así pagar menos carga parafiscal. A pesar de este posible efecto negativo
de la reforma al sistema pensional, la actualización de los parámetros de contribución era una tarea
pendiente para ejecutarse en algún momento, es decir, tenía que hacerse así y no de otra forma, y
que de haberse realizado oportunamente antes de la vigencia de la Ley 100, la tasa hubiese
fluctuado en un 22% para el año 1993 y con la reforma hubiese rondado el 16%, generando
entonces un efecto positivo, mitigando la informalidad y disminuyendo el desempleo (Torres-
Corredor, 2024; Villar et al., 2013).
Es fundamental destacar que el contrato de trabajo constituye la base del sistema pensional, lo que
implica que este sistema depende del salario de sus afiliados y de los aportes proporcionales que
realicen. En este sentido, el mercado laboral actúa como el soporte del sistema pensional (Sánchez-
Torres, 2008). No obstante, el mercado laboral colombiano se encuentra profundamente impactado
por la informalidad y el desempleo, fenómenos que han adquirido un carácter estructural y
persistente. En el caso de Colombia, el desempleo refleja una problemática compleja que
compromete tanto la oferta como la demanda laboral. Por un lado, se observa un crecimiento
constante en la oferta de mano de obra; por otro, una demanda insuficiente de trabajadores, lo que
genera un desequilibrio preocupante. Esta situación se ha visto intensificada por diversos factores
históricos y sociales, como el bajo crecimiento económico, la apertura comercial sin las debidas
salvaguardas para el empleo local, los altos niveles de conflicto armado y violencia, el impacto del
narcotráfico, y el desplazamiento forzado. Todos estos elementos han contribuido a precarizar el
empleo y a debilitar la base contributiva del sistema pensional (Vallejo-Zamudio, 2020).
De otro lado, la existencia de otros regímenes independientes del modelo dual, como el de
Ecopetrol, las Fuerzas Militares, el Magisterio y el de la Policía Nacional, el mismo Congreso y
las Altas Cortes, tienen en común que están regulados por un esquema diferencial de privilegios y
condiciones han contribuido al incremento del pasivo y déficit pensionales. Es importante destacar
que el pasivo pensional corresponde al valor presente de las obligaciones futuras que el sistema
debe cubrir en materia de pensiones. Por su parte, el déficit pensional representa la porción de ese
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pasivo que no puede ser financiada con los recursos propios del sistema. Esta situación ha obligado
al Estado a destinar partidas del presupuesto general de la nación para garantizar el pago de las
mesadas a los pensionados del antiguo régimen, ahora bajo la responsabilidad de Colpensiones.
Como consecuencia, se ha generado una presión fiscal considerable sobre las finanzas públicas,
afectando la disponibilidad de recursos para otras áreas estratégicas del desarrollo nacional
(Bautista, 2021; Restrepo & Villabona, 2021).
Con este fenómeno, es importante considerar los efectos de las variaciones del mercado laboral,
incidiendo principalmente en el ingreso base de cotización y en el tiempo necesario para acceder
al beneficio pensional, lo que en últimas lleva a que sean las finanzas públicas las que deban
responder por el mandato constitucional establecido para compensar los pagos de la población
como producto de su jubilación (Bustamante, 2021; Hernández, 2021; López et al., 2023).
Sostenibilidad del sistema pensional y recaudo fiscal
Las políticas públicas se han constituido en una herramienta clave para comprender los desafíos
estructurales que enfrenta la sociedad y, a su vez, en un medio para formular respuestas
institucionales orientadas a su solución (Enciso, 2017; Demarchi-Sánchez & de Jesús-Palacios-
Luna, 2022). En este sentido, la presión ejercida sobre las finanzas del Estado se ha sostenido y se
incrementa con el pasar del tiempo, y las distintas consideraciones del problema desde una tribuna
política, la que ha intentado y sigue intentando capitalizar réditos electorales a partir de las
reivindicaciones sociales apremiantes, no ha permitido aterrizar las justas dimensiones y efectos
de las decisiones tomadas frente a esta problemática (Guardamagna & Reyes, 2018).
Las políticas de recaudo fiscal para inyectar recursos dirigidos hacia la capitalización del sistema
pensional han chocado de frente con la dinámica de las discusiones legislativas. De hecho, las
reformas planteadas tendientes a dar efectiva respuesta a esta necesidad, quedaron atenuadas por
las negociaciones efectuadas al calor de las influencias e intereses de sectores de la población
cobijados por los llamados regímenes especiales cuyos beneficios y privilegios han resultado
onerosos para el presupuesto nacional, generando una brecha amplia y profunda frente al grueso
de la población aportante y en proximidades a la jubilación que está sujeta de modelos pensionales
ostensiblemente desiguales e inequitativos, ampliando así la distorsión en las políticas sociales que
el Estado debe asumir frente a sus ciudadanos y la garantía de sus derechos constitucionales
(Granados-Ferreira, 2023; Pita-Torres, 2020; Reyes-Acevedo, 2024).
Una de las estimaciones más aceptada por los analistas Hernández (2021) y Pérez-de la Rosa,
(2016), es el paulatino desmonte del RPM o Régimen de Prima Media, debido a su creciente
insostenibilidad financiera como efecto de la ineficacia de las reformas al sistema, principalmente
la planteada en su momento por la Ley 100 de 1993 que no resolvió el tema de la financiación
sostenible del sistema, y agudizada por los costos de la transición y sus garantías a los pensionados,
los subsidios a las pensiones más altas, el cambio demográfico experimentado durante el período
mencionado, los regímenes especiales, y la baja formación de capital de ahorro (Hernández, 2021;
Pérez-de la Rosa, 2016).
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En contraposición a las críticas que señalan la insuficiencia de la reforma pensional de 1993,
algunos analistas como Acosta y Ayala (2001) y Clavijo (2003) sostienen que dicha reforma
representó un avance significativo para el país. Desde su perspectiva, la introducción del régimen
de capitalización individual constituyó un paso importante hacia la sostenibilidad del sistema, al
disminuir la dependencia del gasto público y asegurar las pensiones futuras mediante el ahorro
individual. Además, la reforma logró reducir los costos fiscales proyectados del antiguo régimen
administrado por el ISS, estableciendo un marco legal para unificar los sistemas de pensiones de
los sectores público y privado. También se incorporaron mecanismos redistributivos como las
garantías de pensión mínima, las contribuciones solidarias y las pensiones asistenciales, con el fin
de mejorar la equidad del sistema. Asimismo, se definió una distribución más equilibrada de la
carga fiscal entre la Nación y las entidades territoriales, basada en el nivel de recaudo local.
Finalmente, se fortaleció la supervisión estatal mediante la creación de entidades de regulación y
control sobre los fondos de pensiones, al tiempo que se preservaron los derechos adquiridos de los
afiliados al ISS, promoviendo una modernización institucional orientada a una gestión más
eficiente y competitiva dentro del nuevo modelo de seguridad social (Casalí & Farné, 2020; Villar
& Forero, 2018).
Sin embargo, Pérez De La Rosa (2017), estima que el sistema fiscal colombiano debe afrontar el
desafío que implica afrontar la desigualdad salarial y la inequidad en el reparto de las obligaciones
tributarias, teniendo en cuenta la creciente brecha entre los sectores de la población sujetos de
imposiciones fiscales que menguan aún más las precarias condiciones resultantes de percibir
ingresos bajos, que a la postre le significan dificultades en cuanto a la jubilación cuando su edad
de retiro del mercado laboral es inexorable, frente a otros sectores ciudadanos considerados como
privilegiados, que perciben ingresos altos, especialmente en el tema de las mesadas pensionales y
que además son sujetos de subsidios y beneficios anacrónicos y desfasados de la realidad de una
país con una economía emergente. Es recomendable, según su argumento, implementar
mecanismos efectivos de recaudo fiscal, empezando por colocar impuestos a las pensiones altas
que perciben los adultos mayores, siendo esto posible cuando éstas sean consideradas sujetas a la
tributación y sean retirados los beneficios de exención que conservan, aún en detrimento del erario
(Caicedo-Enríquez, 2020; Jiménez-Restrepo & Pino-Garcés, 2018).
Reflexiones Finales
Las reformas a la seguridad social deben alinearse con las dinámicas económicas, ya que estas repercuten
en el empleo nacional, lo que a su vez afecta la capitalización y sostenibilidad financiera del sistema
general de pensiones. Sin embargo, en la reforma al sistema pensional no se consideraron factores críticos
como los cambios demográficos, la cobertura, el envejecimiento de los ciudadanos y los titubeos
decrecientes del mercado laboral. Estas omisiones impactan directamente la sostenibilidad del sistema,
generando efectos macroeconómicos que contribuyen al déficit fiscal y pensional, dando origen a la
denominada bomba pensional.
Los altos costos asociados a la generación de empleo desincentivan a los empresarios a contratar nueva
fuerza laboral, lo que incrementa la informalidad. Esta situación trae consigo la evasión de las cargas
parafiscales y de los aportes al sistema pensional, que son fundamentales para su financiamiento. La
creación del sistema de Ahorro Individual no logró subsanar como se esperaba los requerimientos de
Influencia del Recaudo Fiscal en el Sistema General de Pensiones Colombiano
______________________________________________________________________________
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financiación que el Estado necesitaba para aliviar sus cargas y cumplir con los compromisos pensionales,
debido a la influencia de fenómenos estructurales como la informalidad laboral, la evasión en las
cotizaciones y el desempleo.
El Estado ha enfrentado dificultades para armonizar las distorsiones acumuladas durante décadas en el
recaudo fiscal y el sostenimiento del sistema pensional, lo que conlleva a un déficit fiscal en un contexto
de incertidumbre internacional. Las estrategias formuladas para cumplir con el compromiso
constitucional de garantizar condiciones mínimas de jubilación se han materializado a través de diversas
reformas legislativas, incluida la famosa Ley 100 de 1993, que cambio un sistema pensional de Seguro
Social por un modelo dual conocidos como Ahorro Individual con Solidaridad y el Régimen de Prima
Media.
En futuros estudios, será esencial examinar la financiación y sostenimiento del sistema pensional, que
consume una parte significativa del presupuesto estatal, y posicionar este tema en la agenda pública de
reformas políticas que beneficien a la población. Los resultados presentados son susceptibles de
actualización según los diversos contextos teóricos, sociales y políticos en los que se despliega la
economía colombiana.
Agradecimientos
Al Semillero de Investigación en Economía de la Salud y al Semillero Investigación en Gestión en Salud
de la Institución Universitaria Antonio José Camacho.
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